В последнее время большинство независимых белорусских аналитиков обращают внимание на нарастающее сходство политических режимов Беларуси и России. Обычно его сводят к отмене в 2004 г. института губернаторских выборов (к которому сейчас намечается частичный возврат) и введению президентской вертикали власти, укреплению полицейского государства, ужесточению методов борьбы с независимой политической оппозицией, гражданским обществом, общему росту нарушений прав человека. Однако природа путинского режима, сложившегося к середине «нулевых» годов, по-прежнему довольно сильно отличается от природы режима Лукашенко.
С одной стороны, политические системы и Беларуси и России являются гибридными авторитарными режимами, имитирующими в той или иной степени отдельные элементы демократии (выборы, партии и др.) в целях своей дополнительной внутренней и внешней легитимации. С другой же стороны, при очевидном внешнем сходстве обоих гибридных режимов, в том числе и тех черт, которые отмечаются в аналитическом сообществе, между ними есть и глубокие различия. Было бы совершенно неправильно эти различия недооценивать, а тем более игнорировать, поскольку их во многом сущностная природа обусловливает как совершенно разные перспективы трансформации политических систем Беларуси и Россиив обозримом будущем, так и возможность выхода данных систем на принципиально различные пути и сценарии трансформационных изменений.
Политический режим – это тот или иной способ взаимодействия структурно-функциональных элементов политической системы, характер взаимоотношений государства, общества и индивида. «Чистые» типы политических режимов и их формы можно дифференцировать на основании четырех главных критериев: 1) организация власти и правления (степень концентрации и ограничения власти); 2) оформление интересов (степень политического, экономического и социального плюрализма); 3) организация поддержки (роль идеологии и модели политической мобилизации); 4) состояние прав человека. Наиболее важные различия между политическими режимами Беларуси и России прослеживаются по первым трем параметрам.
Организация власти и правления
Авторитарный режим в Беларуси существует в форме персоналистской диктатуры. При такой политической системе высшая власть носит личный и абсолютный характер. На вершине государственной пирамиды может стоять монарх, президент, лидер партии или генерал, но любой из них является носителем не монархической, президентской, партийной или военной власти, но в высшей степени власти личной. Тот или иной властный институт, от имени которого действуют лидер (в белорусском случае – институт президента), на самом деле не обладает институциональной самостоятельностью, автономией, как не являются автономными в своих функциях и полномочиях другие структуры режима (бюрократия, суды, силовые ведомства и др.). Все они целиком находятся в «собственности» лидера, который использует и изменяет их по своему усмотрению, в первую очередь для укрепления режима личной власти.
В персоналистских режимах лидер государства представляет собой основной источник власти, а позиции всех остальных лиц в государственной иерархии зависят от степени их доступа и близости к лидеру, от их личной преданности лидеру и ответной поддержки с его стороны (получение должностей, привилегий и т.д.). В Беларуси лояльность (если не преданность) главе государства требуются не только от первых лиц, составляющих команду президента, от вертикали власти, но и, по меньшей мере, от всех работников государственных учреждений и ведомств. Система подчинения в госаппарате опирается на страх перед негативными санкциями и эксклюзивные вознаграждения за особое усердие в поддержке режима и его политики. В результате в стране отсутствует свойственная зрелому авторитаризму относительная автономия государственных служащих. Не проводится важное различие между служением главе государства и служением государству как своему национальному сообществу, своей стране. Любое проявление нелояльности режиму воспринимается как нелояльность государству, что, как минимум, несовместимо с дальнейшим пребыванием человека на государственной службе, будь то это работа в министерстве, на госпредприятии или университетской кафедре.
Отсутствие автономии государственных служащих, опора на страх и личные вознаграждения сближают белорусский персоналистский режим с крайней формой авторитаризма – режимом «султанизма», действующим на основе произвольной воли вождя. В то же время в Беларуси сохраняются (хотя и слабо выраженные) формальные легальные ограничения персонифицированной власти. Она так же частично сдерживается соображениями политической целесообразности, демонстративно активной социальной политикой, религиозно-идеологическими рамками и отсутствием династической традиции. Все эти ограничения не позволяют относить белорусскую систему личной власти к чисто «султанистскому» режиму.
Таким образом, политическая система Беларуси находится в полной зависимости от одного человека, а не от уровня развития политических институтов, в силу чего она оказывается довольно примитивной и неустойчивой системой. Длительность существования режима личной власти определяется длительностью политической жизни его лидера-основателя. И только от его личной воли зависит, какой будет избран государственный политический курс, и как он будет воплощаться в жизнь.
Политико-юридическим выражением персоналистского режима в Беларуси является суперпрезидентская республика (с формальными элементами смешанной, президентско-парламентской системы), учрежденная в результате кардинальных режимных изменений в ноябре 1996 г. В отличие от президентской и других систем правления демократического типа, данная система характеризуется предельной концентрацией всех трех ветвей власти в руках президента, имеющего к тому же возможность избираться неограниченное число раз. Глава государства является де-факто не только главой исполнительной власти. Он обладает формально плохо ограниченными или вообще неограниченными правами в законодательной и судебной сферах. Например, правом издания декретов, стоящих выше закона, роспуска парламента, смещения в любое время всех высших чиновников и почти всех судей (даже тех немногих, которых избирает Совет Республики – верхняя палата Национального собрания, де-факто назначаемая президентом), глав региональных и местных администраций («президентская вертикаль»). Формально избираемая на всеобщих прямых выборах Палата представителей – нижняя палата Национального собрания – не имеет партийной структуры (партийное представительство запрещено), она не влияет на формирование правительства и других государственных структур, существенно ограничена в законодательной функции, полностью лишена контрольных функций.
Существующие во властных и околовластных структурах патрон-клиентельные сети не претендуют (за исключением «семейной группы») на роль автономных политических и экономических субъектов, способных оказывать относительно независимое влияние на формирование политического курса. Поскольку вся политическая активность Лукашенко (в том числе, и «реформаторская») подчинена в первую очередь задаче сохранения и укрепления личной власти, то выстроенный им режим является очень ригидным, в принципе не способным на глубокие трансформационные изменения.
В России авторитарная политическая система существует в форме бюрократически-олигархического режима, действующего в рамках недостаточно определенных институциональных ограничений. Российский режим характеризуется высокой степенью концентрации и персонификации исполнительной власти, ее верховенством над законодательными структурами и судами, доминированием бюрократического аппарата, господством власти над собственностью, слабостью формальных институциональных правил, выборочным применением права. В частности, как и в Беларуси, режим центрирован не на институте президента, а на конкретной личности президента, вертикаль власти которого традиционно выстроена по принципу личной преданности. Однако, в отличие от Беларуси, в которой политически господствует одна персона, в России формально моносубъектная центральная власть рассредоточена между различными неформальными номенклатурно-олигархическими группами, в состав которых входит руководство ключевых властных структур (администрации президента, правительства, силового блока), госкорпораций и ряда крупных неконкурентных бизнес-групп. Они перехватили («приватизировали») значительную часть функций государства, принадлежащих формальным институтам, и конкурируют друг с другом за материальные ресурсы и политическое влияние на главу государства.
Олигархия – это коллективный авторитаризм имущих классов, одновременно обладающих властью и собственностью. В России исторически сложилось так, что не собственность рождает власть, а наоборот, власть рождает собственность и господствует над ней. Поэтому основу российской олигархии составляет высшая государственная бюрократия, номенклатура. Бюрократия в союзе с приближенным и зависящим от него неконкурентным частным бизнесом непосредственно (через руководство госсобственностью) или опосредованно (через руководство частной собственностью, оформленной на подставных лиц, друзей, жен, детей, племянников и т.д.) контролирует практически всю экономику страны. При этом российская олигархия не является сплоченной. Она состоит из группировок, клиентел, кланов, коалиций, которые ведут постоянную междоусобную борьбу.
Персонифицированная власть президента возвышается над обществом и обществу неподконтрольна. Однако Путин, будучи лидером российской олигархии, вынужден считаться с интересами сложившихся номенклатурно-олигархических групп, в первую очередь тех из них, представители которых составляют «путинское политбюро». Поэтому власть Путина ограничена, но не столько конституцией, законами, сколько неформальными правилами, корпоративными обычаями, закулисными договоренностями с группами влияния, дружескими, карьерными и родственными связями. Он нацелен на поддержание сложившегося внутриэлитного баланса, стабильности положения правящей элиты и своей личной власти на длительный период времени. Поэтому Путин выступает в роли верховного арбитра в конфликтах интересах элитных групп, за которым остается окончательное решение.
В отличие от Беларуси, где политическая субъектность редуцирована до единственного политического субъекта, в правящей элите России наряду с формальным «моносубъектом» власти существует примерно десяток неформальных групповых субъектов, участвующих в принятии ключевых политических решений или влияющих на их принятие. Именно эти неформальные элитные группы, а не правительство и тем более не парламент, управляют страной под эгидой Путина и его аппарата. Периодически возникающие конфликты между данными группами лежат в основе текущего политического процесса, а результаты их разрешения определяют на «выходе» политической системы определенный политический курс. Подобным образом бюрократически-олигархический режим функционирует и на региональном уровне, на котором действуют свои, региональные олигархии.
Политико-юридическим выражением российского бюрократически-олигархического режима, и его, что называется, декоративным фасадом, является президентско-парламентская республика, учрежденная в результате референдума в декабре 1993 г. Она отличается от чисто президентской системы наличием у парламента права отклонять кандидатуру премьер-министра, предлагаемую президентом, а так же права на вотум недоверия правительству, что, в свою очередь, дает президенту право на роспуск законодательного органа. В отличие от Палаты представителей Беларуси, российская Государственная дума строит свою работу на основе партийных фракций. Вместе с тем данная система правления позволяет Путину назначать премьер-министра, формировать состав правительства и отправлять его отставку вне зависимости от расстановки политических сил в парламенте, тогда как такая зависимость является одной из ключевых черт любой парламентской или смешанной системы правления демократического типа.
Выстроенная Путиным система не знает периодов «разделенного правления», когда правительство и большинство в парламенте контролируются различными политическими силами. Более того, начиная с 2003 г., когда прошли очередные парламентские выборы, так называемая «партия власти» – Единая Россия – постоянно обеспечивает с помощью все большего применения административного ресурса устойчивое пропрезидентское большинство в Госдуме, которому якобы противостоит «системная» (на деле карманная) оппозиция.
Характерное для всех президентско-парламентских систем опасное совмещение руках главы государства функций формирования правительства и роспуска парламента привело Россию к тому, что ее система правления функционирует как режим с очень сильным президентом, объем реальных полномочий которого значительно превосходит президентов в странах с чисто президентской моделью правления (США, Чили, ЮАР и др.). А поскольку Путин плотно контролирует еще и Госдуму («неразделенное правление»), то он фактически вышел из-под политического контроля со стороны законодательного органа. В результате российская система правления имеет тенденцию к перерастанию в суперпрезидентский режим, которой, однако, противостоит тенденция к девертикализации президентской власти.
Российская власть далека от жесткой вертикали, управляемой одним человеком, как в Беларуси. «Вертикаль власти» – это во многом видимость иерархии и контроля. Значительно увеличившийся в 2000-х гг. объем государственных ресурсов позволил федеральному центру заключить с региональными элитами институциональную сделку. С одной стороны, произошло смещение баланса полномочий в сторону центра (была ограничена феодальная вольница), но с другой, был произведен негласный обмен политической лояльности региональных лидеров на предоставление им большой свободы маневра за пределами достигнутых с центром договоренностей. Региональные правящие элиты по-настоящему ответственны перед центром за выполнение только двух задач: обеспечение в регионах социально-политической стабильности и нужных результатов на выборах. В остальном они предоставлены сами себе. Другими словами, вертикаль власти держится на попустительстве центра за пределами договоренностей. В результате региональные элиты сохранили возможности обслуживать свои групповые корыстные интересы и дезинформировать центр о своих действиях, что значительно увеличило в регионах уровень коррупции и других злоупотреблений властью.
Иерархизированные внутриэлитные сети как способ неформального опосредования интересов олигархических элит, с одной стороны, способствуют стабилизации и большей гибкости российской политической системы с помощью включения в процесс принятия решений мощных интересов. Но, с другой стороны, оказываются исключенными и дефектными формальные демократические институты (конкурентные выборы, независимые партии, автономный парламент). Результатом является относительно стабильный, но гибридный авторитарный режим, имитирующий представительную демократию.
Подведем итог. По такому важнейшему параметру дифференциации политических режимов, как «организация власти», мы наблюдаем больше различий между Беларусью и Россией, нежели сходства. Если политическое устройство Беларуси представляет собой персоналистский режим с элементами «султанизма», суперпрезидентской системой правления и жесткой вертикалью власти, то российский вариант авторитаризма – это бюрократически-олигархический режим с президентско-парламентской системой «неразделенного правления» и тенденцией к девертикализации власти. Обе политические системы отличаются низким уровнем институционализации. Но если Беларусь находится в полной зависимости от личности одного человека, воплощающего принципиальную несменяемость системы и курса, то в России ведущая роль принадлежит конкурирующим между собой неформальным олигархическим сетям, что в перспективе может создать определенное «окно возможностей» для трансформационных изменений.
