С точки зрения истории Бразилии ХХ века последние 15 лет выглядят как уникальный по продолжительности период политической, да и экономической стабильности.
За это время Бразилия очень существенно продвинулась в своей экономической и политической модернизации и обеспечила себе на будущее длительный период стационарного политического развития и экономического роста. Я назвал бы прошедшие 15 лет “эпохой двух президентов”, так как Ф.Э.Кардозу и Лула наложили серьезный личностный отпечаток на этот период. В нынешней политической палитре Бразилии не просматриваются новые фигуры подобного масштаба.
Экономическая и политическая нестабильность Бразилии в ХХ веке
История Бразилии, начиная с 20-х гг. прошлого века представляется стороннему наблюдателю чередованием периодов авторитаризма и эпизодов крайне нестабильных демократических режимов.
На самом деле и периоды авторитаризма с трудом могут быть отнесены к стабильным. В период “Нового Государства” Ж.Варгаса (1930-1945) страну сотрясали попеременно попытки левых и правых переворотов. Период военной диктатуры (1964-1984 гг.) стал временем городской герильи, деятельности эскадронов смерти и массовых рабочих выступлений.
Если же говорить о периоде демократии, то до 1994 г. только два избранных президента — О.Дутра и Ж.Кубичек — пробыли на посту весь конституционный срок. Будучи уже избранным президентом, Ж.Варгас покончил с собой в 1954 г., Ж.Куадрос ушел в отставку в 1961, Ж.Гуларт был свергнут в 1964 г. военными. Первый президент после правления военных Т.Невес умер сразу после вступления в должность, а первый президент, избранный по новой конституции 1988 г., Ф.Коллор, был подвергнут в 1992 г. импичменту.
В экономической сфере начатая в 50-е годы форсированная индустриализация страны почти немедленно привела к всплеску инфляции. Перефразируя известное изречение Жуселину Кубичека “пройти пятьдесят лет экономического развития за пять”, его критики говорили, что за пять лет его правления цены выросли настолько, насколько они обычно растут за пятьдесят. Жесткая позиция МВФ, призванного спасать экономику, воспринималась почти по всему политическому спектру как происки американского империализма. Приход военного правительства несколько снизил темпы инфляции, но уже в 70-е годы на фоне роста нефтяных цен и долгового кризиса инфляция превратилась в проблему номер один.
Бразилия
| Год | Инфляция (средний темп прироста ИПЦ* за год) |
| 1950-1955 | 17,8 |
| 1955-1960 | 22,5 |
| 1960-1965 | 60,5 |
| 1965-1970 | 25,6 |
| 1970-1975 | 22,3 |
| 1975-1980 | 55,3 |
| 1980-1985 | 146,2 |
| 1985-1990 | 673,0 |
| 1990-1995 | 736,9 |
* до 1980 года цены производителей
Источник: IFS
В течение 80-х гг. инфляцию пытались лечить с помощью т.н. гетеродоксных программ, предусматривающих замораживание цен и зарплат. При этом фундаментальный инфляционный фактор, а именно — бюджетная несбалансированность — оставался неизменным, а гиперинфляция после шоков замораживания возобновлялась с новой силой. Финальным аккордом стабилизационных мер стал план президента Ф.Коллора 1991 г., когда были одновременно заморожены текущие счета физических лиц и долги — что вызвало волну недовольства и стало важным фактором в процессе его импичмента.
Подобная политическая и экономическая нестабильность является характерной чертой государств Латинской Америки и других развивающихся стран, проходящих через процессы урбанизации и индустриализации. Демократический режим в постимперской Бразилии 1890- 1930 г. был демократией для немногих — в выборах принимало участие 10-15% граждан — и фактически служил лишь фасадом для олигархического режима. Такая система с трудом выдерживала вовлечение в реальный политический процесс растущего городского населения.
В условиях мирового экономического кризиса 1929-1932 гг., краха сырьевых рынков и роста протекционизма она была обречена, и ее заменил авторитарный режим “Нового Государства”. Последующее развитие страны шло под флагом импортозамещающей индустриализации, причем политические курсы авторитарных и демократических режимов в этой сфере не слишком различались.
Особенности Бразилии в сравнении с другими странами Латинской Америки проявились в двух моментах — с одной стороны, индустриализация Бразилии шла по форсированному сценарию и с привлечением иностранного капитала, что позволило создать весьма диверсифицированный, хотя и неэффективный индустриальный сектор. С другой стороны, авторитарные режимы в Бразилии отличались сравнительной мягкостью и не затрагивали глубоко повседневную жизнь рядовых граждан.
Старт преобразований — план Реал
Начало коренных реформ бразильской экономики относится к 1993 г. Стоит представить себе это время глазами бразильцев. В стране вот уже почти десять лет очень высокая инфляция — до 30% в месяц. Экономика сильно индексирована, при этом больше всего страдают беднейшие слои населения, неспособные защитить от инфляции свои доходы. Децильный коэффициент (соотношение доходов 10% богатейших к 10% беднейших) достигает предельного в бразильской истории уровня.
Социальное расслоение в Бразилии 
С 1987 г. Бразилия перестала обслуживать свой внешний долг и оказалась отрезана от международного рынка капитала. Экономический рост практически остановился. Политическая жизнь в стране серьезно дезорганизована после скандального импичмента президента Ф.Коллора по коррупционным обвинениям, в то время как его преемник И.Франко (бывший вице-президент) не имеет достаточной легитимности. Эйфория первых лет демократического режима прошла, но проблемы остались, в том числе чудовищный уровень городской преступности — в первую очередь, в Рио-де-Жанейро, но также и в других крупных городах. Для стороннего наблюдателя в это время Бразилия действительно могла выглядеть как “страна, где очень много диких обезьян”, страна, не способная решать свои долгосрочные проблемы.
Среди всеобщего уныния и пессимизма в 1993 г. министром финансов Бразилии был назначен известный леволиберальный социолог и интеллектуал Фернанду Энрике Кардозу. Сформированная им группа либеральных технократов поставила задачу вывести страну из кризиса — и основным рычагом антикризисных мер должна была стать эффективная стабилизация национальной валюты. Так родился знаменитый план “Реал”. Суть его была довольно проста, но оригинальна. Наряду с действующей национальной валютой — крузейро — была введена счетная единица стоимости — “Unidade Real do Valor”, URV, в буквальном переводе — реальная единица стоимости, равная одному доллару. Все цены должны были номинироваться в крузейро и URV. Поскольку в условиях высокой инфляции доллар имеет тенденцию к укреплению, то цены, номинированные в URV были довольно стабильными. И с 1 июля 1994 г. была введена новая валюта страны — реал, цены теперь номинировались только в реалах, и инфляция сошла на нет в течение нескольких месяцев.
В отличие от предыдущих стабилизационных программ, Кардозу не прибегал к административным мерам типа замораживания цен, заработных плат и банковских счетов. Зато он использовал такие социальные меры, как бойкот магазинов, повышающих цены, номинированные в реалах, соглашения отраслей промышленности о сдерживании цен, а также сделал подготовку стабилизационной программы минимально открытой для общества.
В результате в октябре 1994 г. Фернандо Энрике Кордозу был избран президентом Бразилии. Одновременно большинство в парламенте получила праволиберальная коалиция, которая обеспечивала поддержку дальнейшим реформам. В течение короткого периода в экономике возобновились инвестиции, началось нормальное кредитование производства, прошла дедолларизация и восстановилось доверие к национальной валюте. Страна возвратилась к нормальной жизни после длительного периода высокой инфляции.
Удачное начало финансовой стабилизации не могло гарантировать удачное продолжение. Фернандо Энрике Кордозу и его советники прекрасно понимали, что добиться устойчивого успеха можно было, только устранив структурные дисбалансы в экономике. Особенно болезненной проблемой стало сохранение значительного дефицита государственного бюджета и рост государственного долга. Рост дефицита бюджета в период после финансовой стабилизации имеет объективные причины, связанные с тем, что реальные процентные ставки в это время вследствие проведения жесткой кредитно-денежной политики становятся существенно выше, чем в период высокой инфляции, соответственно, стоимость обслуживания долга растет, увеличиваются процентные расходы бюджета и государственный долг. Другим фактором роста долга стало принятие на себя федеральным правительством долгов штатов и муниципалитетов, которые не были ранее должным образом оформлены и зарегистрированы.
В первые годы правительства Кардозу проблеме бюджетного дефицита уделялось недостаточно внимания. Только после мирового финансового кризиса 1997-1998 гг., когда произошла существенная девальвация реала, правительство в рамках совместной программы с МВФ приступило к фундаментальным изменениям в этой сфере.
Институциональные реформы правительства Кардозу
Правительству Ф.Э.Кардозу за восемь лет удалось провести весьма глубокие институциональные реформы практически во всех сферах экономической и социальной жизни страны.
Одним из наиболее революционных проектов ФЭК стала масштабная приватизация. Это означало разрыв с традициями дирижизма и этатизма, характерными для периода форсированной индустриализации. Масштабная программа приватизации стала для бразильской экономики спасительным якорем во время мирового кризиса 1997-1998 гг. Доходы от приватизации в период 1997-2000 гг. составили свыше 5% ВВП и сыграли существенную роль в повышении сбалансированности бюджета.
Надо отметить, что программа приватизации была начата еще в президентство Ф.Коллора, но для оплаты активов использовались преимущественно неденежные инструменты — например, гособлигации. При Кардозу основные приватизационные проекты шли на денежной основе, что позволило широко привлечь иностранный капитал.
Однако еще большее значение имела приватизация для повышения эффективности управления крупными бразильскими предприятиями. До начала 90-х гг. это были крупные бюрократические монстры, со сложными процедурами принятия решений. Приватизация, хотя бы и частичная, этих компаний радикально поменяла корпоративный ландшафт Бразилии. Сейчас крупнейшие компании страны, такие, как Петробраз, Ембраер, Вале Рио Досе, отмечаются во всем мире как компании с великолепной эффективностью и организацией производства.
В сфере государственных финансов ключевым экономическим актом президентства Кардозу стал Закон о финансовой ответственности. По своей сути — это аналог бюджетного кодекса, но само название закона говорит о главной беде бразильской финансовой системы 90-хх гг., а именно — о финансовой безответственности региональных и муниципальных органов власти. В условиях широкой региональной децентрализации и либеральной конституции 1988 г. местные власти широко использовали различные внебюджетные доходы и обязательства. Эти обязательства в конечном счете было вынуждено погашать федеральное правительство.
Особо бурно расходные обязательства росли в период избирательных кампаний. В политических кругах страны ходило высказывание одного из губернаторов: “я обанкротил штат, но обеспечил победу на выборах своему кандидату”. Поэтому, в частности, Закон о финансовой ответственности особо ограничивает формирование новых расходных обязательств в последний год перед выборами. Представляется, что именно этот закон стал краеугольным камнем финансовой стабильности после 2000 г.
Одновременно в Бразилии была проведена пенсионная реформа. Ее конструкция по сути напоминает российскую модель. В этой системе главным элементом является система персонифицированных условно-накопительных счетов и возможность для работника выбирать время выхода на пенсию — что влияет и на размер пенсии. Однако с социальной точки зрения более важным был вопрос о пенсиях для государственных служащих, которые имели чрезвычайно льготные условия обеспечения, например, стандартная пенсия составляла 100% от заработной платы с индексацией, а пенсия по выслуге лет составляла 70% от стандартной пенсии. Взносы застрахованных в государственной пенсионной системе составляли в 1998 г. всего 17% от ее расходов, а дефицит в размере 3,6% ВВП погашался за счет бюджета. Пенсионная реформа существенно увеличила взносы в систему самих госслужащих и уменьшила возможности для досрочного выхода на пенсию. Наряду с пенсиями госслужащих были сильно урезаны пенсионные фонды государственных компаний. Характерный пример — когда Кардозу пришел к власти, взносы в пенсионный фонд Петробраза в 10 раз превышали дивиденды, выплачиваемые компанией государству.
Меры по реформированию пенсионной системы позволили существенно сократить дефицит в секторе государственных пенсий, однако в последующие годы начал нарастать дефицит в секторе частных пенсий. Попытки продолжения реформы в первые годы правления Лулы натолкнулись на сильное сопротивление групп интересов в парламенте, так что проблема дефицита пенсионной системы не решена до сих пор и продолжает углубляться.
Одним из радикальных шагов администрации Кардозу стало введение в 1999 г. плавающего курса национальной валюты и переход к режиму целевой инфляции. В первые годы проведения стабилизационной программы курс реала мог изменяться только в узком валютном коридоре, что создавало большие возможности для валютных спекуляций и атак на реал. Система целевой инфляции в качестве своих неприятных последствий имеет весьма высокую волатильность валютного курса и высокие учетные ставки Центрального Банка, что и было продемонстрировано в течение последних 10 лет. Несмотря на постоянную критику этой политики со стороны т.н. “реального сектора”, она показала свою работоспособность. Бразилия в течение этого периода демонстрировала очень неплохие темпы экономического роста.
Очень важным аспектом политики целевой инфляции является ее институциональная и общественная составляющая. С институциональной точки зрения была провозглашена операционная независимость Центрального Банка, с общественной точки зрения была обеспечена максимальная прозрачность принятия решений. В частности, ежемесячно публикуются решения Совета по денежной политике, ежеквартально — доклады о ходе реализации режима целевой инфляции, публикуются ежегодные открытые письма Минфину в случае невыполнения режима — впрочем, в последний раз это случилось в 2004 г.
Такая беспрецедентная открытость Центрального Банка позволяет поддерживать его высокую репутацию внутри страны и за рубежом. Стабильность реала стала одной из национальных ценностей, а председатель Центрального Банка — одним из наиболее популярных политиков страны. Еще важнее то, что политика Центрального Банка является абсолютно понятной и предсказуемой для иностранных инвесторов, что существенно стимулирует приток прямых и портфельных иностранных инвестиций в Бразилию. В этом смысле политика управляемого валютного курса в России, хотя и делает курс менее волатильным, создает гораздо больше неопределенности для инвесторов, поскольку правила монетарного управления публично не артикулированы.
К другим важным преобразованиям Ф.Э.Кардозу относятся санация и приватизация банков, принадлежащих правительствам штатов, и общая модернизация банковской системы, частичная демонополизация нефтегазового сектора и допуск в эту сферу иностранных инвесторов, приватизация и модернизация телекоммуникационного сектора, принятие законодательства о концессиях, а также запуск мер, направленных на обеспечение полного охвата населения страны базовыми услугами образования и здравоохранения.
Экономические результаты президентства Лулы
Уже в течение первого срока президентства Ф.Э.Кардозу законодательство было изменено таким образом, чтобы президент, а также губернаторы штатов могли быть избраны на второй срок. Таким образом, Ф.Э.Кардозу стал первым демократическим президентом Бразилии, находившимся у власти два срока.
В 2002 г. правые столкнулись с крайне неприятной ситуацией — в их рядах не нашлось харизматического лидера, способного эффективно конкурировать на выборах с лидером левой Партии Труда Луисом Инасио Лулой да Силва. Кандидат от партии Кардозу, министр его правительства Жозе Серра проиграл во втором туре выборов Луле, таким образом, после трех неудачных попыток в 1989, 1994 и 1998 гг. представитель бразильских левых впервые стал президентом Бразилии.
Вопреки ожиданиям и своей предвыборной риторике правительство Лулы полностью сохранило макроэкономическую политику правительства Кардозу с сохранением первичного профицита государственного бюджета и плавающим курсом национальной валюты. Несмотря на публичную критику “Вашингтонского консенсуса” и неолиберализма, макроэкономическая политика правительства Лулы до сих пор является весьма ортодоксальной, даже в большей степени, чем политика, например, российского правительства.
Единственным принципиальным пунктом новой экономической политики стало отношение к приватизации. Лула полностью свернул программу приватизации, проводимую Кардозу, хотя и не стал проводить ренационализацию.
Принципиальным направлением политики правительства Лулы стал приоритет социальных программ. Одной из наиболее известных программ стала т.н. Bolsa Familia — семейный кошелек. В этой программе трансферты беднейшим семьям увязываются с выполнением этими семьями определенных социальных требований. Эти требования довольно просты: дети в семье должны посещать школу и проходить регулярные вакцинации. Программа очень популярна в Бразилии, высоко оценена международными наблюдателями и действительно способствовала повышению охвата детей из бедных семей начальным и средним образованием.
В то же время влияние этой программы на рост благосостояния бразильцев оценивается как весьма умеренное. Значительно большее влияние на этот процесс оказал рост пенсий и минимальной заработной платы. Так или иначе, число бедных в Бразилии в последние годы неуклонно снижалось.
Другая, совсем недавняя инициатива Лулы называется программа ускорения роста — и представляет собой совокупность инвестиционных проектов в отраслях инфраструктуры. На фоне достаточно бурного экономического роста последних лет инфраструктура развивалась медленно и страдала от нехватки инвестиций. Программа пришлась как нельзя кстати к началу экономического кризиса 2008-2009, поскольку именно вложения в инфраструктуру дают наибольший мультипликативный экономический эффект и генерируют наибольшую дополнительную занятость.
Благодаря этому и другим факторам (например, относительной закрытости финансового сектора страны) Бразилия была очень слабо затронута мировым экономическим кризисом — после нулевого роста в 2009 г. экономический рост 2010 г. ожидается на уровне 8 процентов.
Надо отметить, что все меры социальной политики и политики экономического развития осуществлялись в рамках очень строгой фискальной политики. В период с 2002 по 2008 гг. первичный профицит федерального бюджета составлял от 2,2 до 2,7% ВВП, и лишь в кризисном 2009 г. составил 0,64% ВВП. Стоит заметить, что российские бюджетные показатели продемонстрировали куда большую неустойчивость — первичный профицит федерального бюджета составил в 2007 г. 6,6%, в 2008 г. — 3,9% , а в 2009 г. бюджет был сведен уже с первичным дефицитом в размере 5,9%.
Приверженность правительства Лулы жесткой макроэкономической политике позволила путем дозированных стимулирующих мер запустить механизм экономического роста, так что его темпы в 2005 г. составили 3,2%, в 2006 — 6,1%, в 2007 — 5,1% Нормализация экономической ситуации позволила опережающими темпами наращивать бюджетные доходы. Доля федеральных доходов в ВВП возросла с 21,7% до 23,8% за 2002 — 2008 гг. За счет этого роста и удалось профинансировать растущие потребности социальных и инфраструктурных программ.
Многие бразильские и зарубежные авторы указывают, что Бразилия в 2003-2008 очень выиграла от благоприятной мировой конъюнктуры на сырьевые и сельскохозяйственные товары, и высокие темпы роста экономики, валютных резервов, народного благосостояния вызваны в значительной степени внешними факторами. Это правда. Но несомненно и то, что при проведении экономической политики в этот период не было сделано ни одной серьезной ошибки, так что возможности, представленные стране мировой конъюнктурой, были использованы в наибольшей степени.
Главные действующие лица и их политические трансформации
Сейчас, в 2010 г., несмотря на все политические и персональные различия между Кардозу и Лулой, последние 15 лет многими бразильскими наблюдателями воспринимаются как единая политическая эпоха, уж очень разителен контраст между этим периодом политической и экономической стабильности и предшествующим историческим периодом.
Между тем, трудно себе представить двух людей, более различных по происхождению, культурному и политическому бэкграунду. С одной стороны — Кардозу, родословная которого прослеживается до середины XVIII века, выходец из семьи потомственных военных и администраторов. Университетский профессор, либеральный социолог и политолог с международной известностью. И Лула, который родился в рабочей семье на отсталом Северо-востоке Бразилии, воспитывался без отца, не имеет даже законченного среднего образования, человек, вошедший в политику на волне роста профсоюзного и забастовочного движения.
В то же время, несмотря на разницу в происхождении, оба лидера долгое время принадлежали к одному и тому же лагерю, лагерю противников военного режима и были близкими политическими союзниками. Оба стояли у истоков создания современных бразильских политических партий — Партии труда и Партии бразильской социал-демократии. Бескровный политический переход от авторитаризма к демократии во многом состоялся именно благодаря эффективному союзу леволиберальной интеллигенции и рабочего движения, яркими представителями которых были Кардозу и Лула. Лула еще в 1978 г. поддержал Кардозу на выборах в Сенат, партия Кардозу поддерживала Лулу на президентских выборах 1989 г.. На референдуме 1993 г. о конституционном устройстве страны Кардозу и Лула вопреки мнению большинства федеральных политиков отстаивали идею парламентской, а не президентской республики. Ирония судьбы — их затем избрали президентами как раз в президентской республике.
Впервые Лула участвовал в президентских выборах в 1989 и во втором туре проиграл Ф.Коллору, который был впоследствии подвергнут импичменту. Лула не без оснований надеялся, что на фоне экономического развала начала 1990-х гг. и определенной дискредитации правых, его Партия труда будет иметь хорошие шансы на выборах 1994 г. Кардозу как потенциального политического конкурента он сначала не рассматривал. Кардозу был к этому времени известным и авторитетным деятелем, но как бы политиком второго ряда, до времени не претендующим на первые роли. Я думаю, что в глазах Лулы Кардозу выглядел профессором, вытолкнутым на поверхность политической жизни волной демократизации, в определенной степени — “ботаником”. В силу былой политической близости он даже рассчитывал на его поддержку.
План “Реал” стал для Лулы неприятным сюрпризом. Тем более, он не понимал, каким электоральным потенциалом обладает успешная реализация стабилизационной программы в стране, измученной гиперинфляцией. Если в мае 1994 г. Лула опережал Кардозу в опросах в отношении 40 к 17, то после 1 июля ситуация полностью перевернулась, и в октябре Кардозу выиграл выборы уже в первом туре.
Левые восприняли маневр Кардозу как предательство, тем более что для реализации своей программы он воспользовался инструментарием ортодоксальной стабилизации, в полной мере опираясь на идеи МВФ и Вашингтонский консенсус — от левого социолога марксистской ориентации такого никто не ожидал. Естественно, что личные отношения лидеров и межпартийные отношения сильно испортились. Впоследствии, в период проведения институциональных реформ Партия Труда всегда голосовала против правительственных законопроектов — иногда даже в одиночку.
До сих пор в моменты обострения политической борьбы стороны обмениваются язвительными пассажами. Основной тезис левых состоит в том, что реформы Кардозу не были успешными, и только после прихода к власти Лулы Бразилия добилась успеха. Правые не без оснований отмечают, что при Луле реформы были практически свернуты, а экономический рост стал возможен именно благодаря преобразованиям, произведенным ранее. Действительно, все основные компоненты экономического успеха были заложены правительством Кардозу, и даже Лула косвенно признал это, подписав т.н. Письмо к Бразильскому народу.
Это письмо было подписано перед выборами 2002 г., когда деловые круги и средний класс Бразилии, международные финансовые круги высказывали мнение, что Лула, став президентом, откажется от проведения ответственной макроэкономической политики, начался отток капитала из страны, упал курс национальной валюты, проявилось недовольство среднего класса.
При том, что письмо было выдержано в весьма популистском предвыборном стиле, в нем были зафиксированы три весьма важных пункта экономической политики: поддержание низкого уровня инфляции, обеспечение финансового равновесия и первичного профицита бюджета. Эти обещания впоследствии неуклонно выполнялись правительством Лулы, а преемственность курса нашла выражение в назначении на пост Председателя Центрального Банка депутата от партии Кардозу Э.Мейрелеша, так же, как и полной операционной независимости Центрального Банка.
Несмотря на упреки своих политических противников, Кардозу до сих пор себя считает левоцентристским политиком. И анализ его политики показывает, что она всегда имела сильную социальную и даже в определенной степени популистскую составляющую — вспомним кампанию по бойкоту магазинов, повышающих цены в период борьбы с инфляцией. Закон о финансовой ответственности имеет очевидную антикоррупционную направленность, пенсионная реформа покончила с неоправданно высокими пенсиями для госслужащих и сотрудников государственных компаний. Наконец, даже коронный номер Лулы — программа Bolsa Familia — была сконструирована по модели программы Кардозу под названием Bolsa Escola (школьный кошелек).
Подход Кардозу к социально-экономической политике имел весьма сильный антибюрократический элемент. Во всех своих социальных программах он активно использовал институты гражданского общества и даже привлекал к реализации бюджетных программ некоммерческие организации. В этом же направлении работала реформа системы государственных компаний, где политические назначенцы заменялись профессионалами, а оценка деятельности руководства велась по формализованным показателям деятельности.
Несмотря на свои достижения, Кардозу крайне непопулярен в Бразилии. Период высокой инфляции забыт, финансовая стабильность воспринимается как данность. Зато все хорошо помнят про приватизацию. Главный упрек — распродажа национального достояния иностранцам. Нелюбовь бразильцев к приватизации иррациональна — ведь именно частные компании являются ядром бразильской экономики и обеспечивают высокие темпы роста. Также иррационально их доверие к государству, безответственная политика которого неоднократно приводила страну на грань катастрофы.
В книге воспоминаний Кардозу приводятся его слова, сказанные Арминио Фраге перед утверждением последнего в Сенате в качестве председателя Центрального Банка в 1999 г.: “Не забывайте, что Бразилия не любит капитализм. Эту систему не любят парламентарии, журналисты, профессора. А внутри этой системы они особенно не любят банки, финансовые рынки и спекулянтов… Они не знают, почему они не любят капитализм, но они его не любят. Они любят Государство, любят государственное вмешательство, общий контроль и контроль за валютными операциями. Для них консерватор всегда лучше, чем либерал.
И в этом огромная трудность для нас, поскольку мы предлагаем интеграцию Бразилии в международную систему. Они не любят отечественный капитал, но еще больше — международный. Идеал, сидящий у них в головах, — это изолированный некапиталистический режим с сильным Государством и широкими социальными программами. Все это утопия, но они этого не понимают. …Правительство, которое предлагает интегрировать Бразилию в новое международное разделение труда, рассматривается как неолиберальное. Этот ярлык подразумевает, что правительство не хочет решать социальные проблемы. И если даже я докажу как дважды два, что именно мое правительство больше других сделало для решения социальных проблем, это не поможет, потому что одновременно оно сделало больше других для интеграции Бразилии в мировую систему — а на это здесь не очень-то хорошо смотрят”. (Автобиография. P. 428)
Я полагаю, что разговоры о приватизации и росте государственного долга — это только повод и инструмент для пропаганды. По сути же тот факт, что Кардозу навел порядок в финансовой сфере, означает, что он затронул интересы влиятельных общественных групп: государственных (и в том числе военных) пенсионеров, руководителей госкомпаний, региональных политиков, специализировавшихся на распиле бюджетных и внебюджетных средств. Отлучение от общественной кормушки не забывается долго.
В результате президент, осуществивший тяжелые, но необходимые реформы, заложивший основу для будущего роста, оказывается крайне непопулярен. А его преемник пожинает все плоды этих непопулярных реформ в условиях благоприятной мировой конъюнктуры — рейтинги Лулы, похоже, никогда не опускались ниже 70%.
Однако в одном отношении Кардозу, похоже, уже реабилитирован. Как и в США, так и в Бразилии только политические деятели первого ряда называются по инициалам. В США это FDR и JFК, в Бразилии — JК (Жуселину Кубичек) и FHC (Фернандо Энрике Кардозу). Неплохая компания для Фернандо Энрике.
Трансформация политической системы Бразилии
Если изменения в экономической системе Бразилии хорошо заметны внешнему наблюдателю и широко (хотя и поверхностно) освещаются средствами массовой информации и профессиональными изданиями, то изменения в политической системе привлекают к себе меньше внимания. Отчасти потому, что происходят медленно и исподволь, отчасти — потому, что связаны в наибольшей степени с динамикой партийной системы.
Система политических партий в Бразилии отличается крайней неустойчивостью. Причин для этого несколько. Во-первых, Бразилия — исторически полицентрическая страна, и федеральные партии в ней возникли довольно поздно — только в 20-30 гг., — и это были партии маргинальные: коммунисты и фашисты. До этого периода существовали только партии в штатах, которые и вели между собой торг на федеральном уровне.
Вторым фактором слабости партийных структур стало явление, называемое “coronelismo”, “полковничество”. Благодаря децентрализации власти в Бразилии политическое влияние на территориях сосредотачивалось в руках богатых землевладельцев, которые в период ранней империи стали полковниками национальной гвардии в своих штатах — откуда и возник термин. Эти “полковники” создавали на своих территориях вертикальные системы политической и экономической зависимости, обеспечивая таким образом трансляцию своих предпочтений в публичную политику. Профессиональные политики в этих условиях оказывались просто клиентами полковников.
В течение ХХ века ситуация определенным образом изменилась. С одной стороны, с диверсификацией экономики в каждом штате стали появляться новые олигархи, что создавало определенную экономическую конкуренцию. С другой стороны, с усилением госрегулирования экономики политики начали эмансипироваться от местных землевладельцев и создавать собственные структуры влияния. Эти сообщества перетекают друг в друга — до сих пор типична ситуация, когда представители экономической элиты (хотя и не первого ряда) уходят в публичную политику, или корифеи публичной политики под занавес карьеры становятся обладателями больших (но не самых больших) состояний. Впрочем, влияние этих людей определяется не их личным состоянием, а фактическим контролем (через систему личных взаимосвязей и обязательств) над различными региональными ресурсами — как экономическими, так и политическими.
Так или иначе, ведущие федеральные политики тесно связаны с региональными экономическими элитами и опираются на политическую поддержку населения штатов — тем более, что в Бразилии, несмотря на пропорциональную систему парламентских выборов, нет федеральных партийных списков — только региональные, а место кандидата в списке определяется по количеству поданных за него голосов. В этих условиях местные отделения политических партий становятся просто избирательными машинами по продвижению в парламент местных политических лидеров.
При этом эти лидеры по соображениям удобства легко меняют партийную принадлежность. В условиях пропорциональной избирательной системы без избирательного барьера популярный местный политик может купить себе партию — на политическом рынке для этих целей всегда есть готовые “спящие” партии — и сразу получить несколько мест в парламенте. Однако чаще такие мелкие партии возникают по договоренности нескольких популярных лидеров из разных штатов. Такие партии могут иметь по 5-7 процентов мест в палате депутатов и участвовать в формировании многопартийных коалиций, приобретая непропорциональный политический вес. Как правило, такие партии не имеют внятной идеологии, формируя лево- или право-популистские программы.
Партийная принадлежность кандидатов в губернаторы и сенаторы также является второстепенным фактором при формировании политических союзов. До сих пор совершенно нормальной является практика, когда правящая партия поддерживает губернатора от оппозиционной партии в обмен на поддержку на парламентских выборах. Это на самом деле демонстрирует, что главной “боевой” единицей бразильской политики до сих пор остаются современные “полковники”, а политические решения в значительной степени являются результатом соглашений персон, а не партий.
В этом смысле создание при участии Лулы и Кардозу двух партий нового типа — Партии Труда (ПТ) и Партии Бразильской социал-демократии (ПСДБ), партий “идеологических”, — привело к существенной модернизации политической системы Бразилии.
Партия Труда Лулы была создана в 1981 г. в процессе забастовочной борьбы в индустриальном поясе штата Сан-Пауло. Основным ключом к успеху Партии Труда стал отказ от догматического марксизма, союз с левыми католиками и широкое сотрудничество с либеральной интеллигенцией. Партия привлекла в свои ряды неортдоксальных марксистов (прежде всего, троцкистов), в ее руководстве широко представлены участники городской герильи конца 60-х — начала 70-х гг. Впрочем, и с ортодоксальными компартиями ПТ находится в достаточно близких отношениях.
ПСДБ возникла в 1988 внутри ПМДБ — Партии Бразильского демократического движения, “официальной” оппозиционной партии, разрешенной при военной диктатуре. В программе партия провозглашает приверженность принципам социал-демократии, но политические противники характеризуют ее как правую партию. Наибольшим влиянием партия пользуется в крупных и развитых штатах Сан-Пауло и Минас-Жерайс. Можно сказать, что ПСДБ — это партия среднего класса и гражданского общества.
Две другие крупные партии, которые определяют лицо современной бразильской политики, — это, собственно, ПМДБ и ПФЛ (Партия Либерального фронта, нынешнее название — Демократы). Это более традиционные партии, имеющие сильные элементы коронелизма.
ПМДБ, которая является сейчас крупнейшей партией в Бразильском парламенте, по сути, представляет собой коалицию региональных политических лидеров без определенного политического лица. Как говорят критики ПМДБ, главная задача партии — находиться у власти. Суть взаимодействия партийных лидеров — продвижение своих представителей на влиятельные позиции в органах власти. После победы Кардозу на президентских выборах 1994 г. партия довольно быстро вошла в правительственную коалицию. Так же естественно ПМДБ вошла в правительственную коалицию в период президентства Лулы.
ПФЛ является по сути единственной крупной правой партией Бразилии, ее корни восходят к проправительственной партии АРЕНА эпохи военной диктатуры. ПФЛ имела наибольшее влияние в отсталых районах Северо-востока страны. Партия сыграла ключевую роль и в избрании Ф.Э.Кардозу, и в реализации его реформ. В 1994 г. руководство ПФЛ, для предотвращения избрания Лулы президентом, отказалось от выдвижения собственного кандидата в пользу Ф.Э.Кардозу. В последующий период ПФЛ была наиболее последовательна в поддержке институциональных реформ.
В условиях системы пропорционального представительства даже все четыре крупные партии имеют вместе чуть больше половины мест в палате депутатов. Поэтому для создания парламентского большинства привлекаются средние и мелкие партии. При этом главное для мелких партий — вовсе не программа правительства, а получение выгодных правительственных постов для своих лидеров и дальнейшее размещение своих сторонников вниз по правительственной иерархии — и особенно на позиции в советах директоров государственных компаний. Неудивительно, что такая система расстановки кадров провоцирует расцвет коррупции.
С точки зрения традиционной политической культуры Бразилии, политическая коррупция представляется системным и, так сказать, нормальным явлением. В период своего пребывания в оппозиции Партия Труда выступала против коррупции как основной протагонист чистой политики. Тем более удивительным на фоне экономической стабилизации и политической модернизации стал огромный рост числа политических и коррупционных скандалов во время президентства Лулы.
Эти скандалы были весьма разнообразны: ежемесячные платежи депутатам мелких партий правительственной коалиции (плата за лояльность), закупки машин скорой помощи по завышенным ценам (при этом откат депутатам составлял 10%), изготовление фальшивого досье на нынешнего кандидата в президенты от ПСДБ Ж.Серра, получение председателем палаты депутатов 110 млн. реалов от владельца ресторана в здании Национального Конгресса за продление концессии. Другие эпизоды включают незаконное финансирование избирательных кампаний через оффшорные счета, использование партией средств от нелегальных лотерей, изъятие полицией у партийных казначеев нескольких миллионов наличных долларов.
Пытаясь системно объяснить эти явления, мы вступаем на зыбкую почву предположений и гипотез. Одной из гипотез является долгий срок пребывания ПТ в оппозиции и попытка ряда ее лидеров быстро решить свои личные финансовые проблемы. Эта гипотеза не выдерживает проверки, поскольку, хотя деятели ПТ были активными фигурантами скандалов, они были скорее организаторами незаконных схем финансирования, но не их бенефициарами. Бенефициарами оказывались представители мелких партий, а схемы изобретались для того, чтобы купить лояльность. Это вполне объяснимо с точки зрения политической целесообразности — за счет мелких партий обеспечивалось большинство в конгрессе; теплых мест для всех лидеров не хватало, и ПТ пришлось идти на прямой подкуп депутатов.
Более важным, однако, представляются не сами факты коррупции, а реакция на них общественного мнения. Скорее всего, в предшествующие годы коррупции было даже больше, но общество замечало эти факты меньше. Действительно, экономическая стабилизация нормализовала жизнь в стране. Была принята прогрессивная конституция, развивались свободная пресса и телевидение. Были обеспечены гарантии свободного предпринимательства и частной собственности. Образованное население наиболее развитых регионов центра и юга страны требовало соблюдения правил честной конкуренции и в политической жизни. Однако политики не спешили менять стиль своей деятельности, а Партия Труда, которая, войдя во власть, стала играть по старым правилам, была сильно дискредитирована.
Очень важным фактором было и то, что реформы Кардозу, улучшая организацию государственной машины, сами по себе были сильным инструментом преодоления коррупции. Эти реформы Партией труда были практически свернуты, а в системе назначений на правительственные должности восстановилась практика предшествующего периода (политические назначенцы вместо профессионалов).
В то же время большинство избирателей в относительно слаборазвитых штатах севера страны довольно безразлично относятся к сложным политическим проблемам центра и юга. Эти люди видят в Луле выходца из своей среды, вполне ему доверяют и ощущают реальные изменения к лучшему в своей повседневной жизни. В результате президентские выборы 2006 г. зафиксировали новый водораздел в политической географии Бразилии. На выборах 2006 г. Лула победил во всех северных штатах, а кандидат от ПСДБ Жералдо Алкмин — во всех южных. Вдобавок к этому губернаторами всех южных штатов и двух крупнейших центральных были избраны либо представители ПСДБ, либо кандидаты, поддержанные ПСДБ. Эта картина, с небольшими исключениями, повторилась и в 2010 году.
Это действительно новая ситуация для Бразилии, ведь исторически север с его экспортоориентированным сельским хозяйством поддерживал консервативно-либеральные партии, а юг с растущей промышленностью — левые и дирижистские. Теперь ситуация переменилась. Рост грамотности, урбанизация, развитие телевидения лишили консервативные элиты влияния на избирателей севера. В определенном смысле, в Бразилии сейчас сосуществуют две страны — одна на юге, и это по сути страна развитая и по уровню, и по образу жизни. И другая страна — на севере, это страна развивающаяся — с соответствующими политическими предпочтениями. Конечно, ни о каком политическом расколе речь идти не может. Север экономически быстро подтягивается к югу, и через десять лет в стране может возникнуть совершенно иная политическая ситуация.
Гораздо более устойчивым фактором является избирательная система. Нет никаких шансов на то, что в ближайшие годы будут изменены ее базовые принципы: пропорциональное представительство, отсутствие федеральных партийных списков, возможность для избирателей ранжировать кандидатов в списках. Все попытки введения смешанной пропорционально-мажоритарной системы блокируются парламентским истеблишментом. Это означает неустойчивость персонального состава правительства (из-за динамизма партийного состава коалиции) и большие затруднения в принятии системных законов, затрагивающих интересы значительных социальных групп.
Заключение
1. Прошедшие годы стали решающим периодом в модернизации Бразилии. За этот период были созданы современные экономические институты, была стабилизирована политическая система. Удалось решить ряд хронических проблем, препятствующих развитию. Значительные слои населения были не только выведены из нищеты, но и вовлечены в современные системы производства и потребления. Ряд проблемных регионов северо-востока страны и Амазонии еще отстает в социальном и экономическом развитии, но это отставание уже количественное, а не качественное. Здесь успешно воспроизводятся образцы деятельности, характерные для более развитых регионов. Растущий внутренний рынок становится одним из главных локомотивов экономического роста.
2. Страна находится в благоприятной демографической ситуации. Демографический переход завершается, рождаемость уже низкая, но численность населения в трудоспособном возрасте пока растет довольно быстро. Демографический дивиденд Бразилии в ближайшие десять лет будет весьма существенным. В то же время в этот период существенно увеличится пенсионная нагрузка на бюджет. Эта проблема не будет особо ощущаться в условиях экономического роста, однако первый же продолжительный кризис мировых сырьевых и аграрных рынков заставит вернуться к этому вопросу как раз в тот момент, когда для его решения ресурсов у страны не будет. Это бомба замедленного действия — но подобные ситуации типичны почти для всех развитых и развивающихся стран.
3. В период президентства Ф.Э.Кардозу Бразилия смогла провести глубокие институциональные реформы почти во всех сферах экономической и социальной жизни страны. Успех этих реформ был предопределен рядом объективных и субъективных факторов.
Во-первых, в период военной диктатуры значительное число гуманитариев было уволено из университетов по политическим мотивам. Они даже формально были лишены права преподавания. Многие эмигрировали в Америку и Европу, работали в международных организациях и превосходно усвоили международный опыт и наиболее современные подходы к модернизации экономических и социальных систем.
Во-вторых, Ф.Э.Кардозу как один из признанных интеллектуальных лидеров своего поколения мог привлекать к активной деятельности в правительстве и в правительственных агентствах лучших специалистов в каждой конкретной сфере. Большинство из них были ему лично известны по академической работе.
В-третьих, чудовищный развал в государстве и обществе в конце 80-х гг. вызвал ответную мобилизацию элиты, которая оказывала поддержку реформам, иногда даже вопреки своим краткосрочным интересам.
В-четвертых, Кардозу показал себя превосходным политическим оператором. Во многих случаях для проведения реформ требовалось внесение поправок в конституцию квалифицированным большинством (60 процентов) обеих палат парламента. Кардозу обеспечивал это большинство в условиях крайне раздробленного политически парламента, часто получая голоса даже оппозиционных партий.
4. Институциональные реформы, начатые правительством Кардозу, были практически полностью остановлены при Луле. Понятно почему — ранее Партия Труда клеймила эти реформы как “неолиберальные”, а в условиях благоприятной мировой экономической конъюнктуры и восстановления экономического роста продолжение реформ и впрямь казалось излишним. Сегодняшнее развитие Бразилии показывает, что институциональный базис, заложенный реформами, очень устойчив, и его хватит еще надолго. А цена отхода от курса реформ станет понятной только с развертыванием следующего кризиса.
5. Главной угрозой будущему развитию Бразилии мне представляется фактор национальной самоуспокоенности. Дело в том, что бразильцы всегда были уверены в национальном величии Бразилии. То, что в течение десятилетий в стране все шло наперекосяк, относилось на счет неблагоприятного стечения обстоятельств. Теперь все текущие обстоятельства благоприятны, включая чемпионат мира по футболу 2014 г. и Олимпийские игры в Рио-де-Жанейро в 2016 г. Теперь сомнений нет — и весь мир это видит — да, Бразилия великая держава. Такая самоуспокоенность чревата будущими проблемами.
- R. Bourne “Lula do Brasil”, Br.: Gera??o Editorial, 2009 — 360 p.
- F.E.Cardoso “A arte da pol?tica” Rio de Janeiro: Civiliza??o Brasileira, 2006 — 699 p. (Автобиография).
- Brazil\`s Bolsa Familia “How to get children out of jobs and into school”, The Economist, August 3 rd 2010.
- Brazil\`s prospects “Four reasons to believe in Brasil”, The Economist, August 3 rd 2010.
- F.Giambiagi and M.Ronci “Fiscal Policy and Debt Susnainability: Cardoso\`s Brasil, 1995- 2002”, International Monetary Fund, August 2004.
- Nelson Barbosa, Jos? Antonio Pereira de Souza. “A Inflex?o do Governo Lula: Pol?tica Econ?mica, Crescimento e Distribui??o de Renda”. Brasil — entre o Passado e o Futuro. S?o Paulo, Boitempo Editorial, 2010 — 200 p.
Автор — доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории и мировой экономики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. Сокращенная версия статьи была опубликована в журнале “Россия в глобальной политике” (М., 2010. № 5. Сентябрь — Октябрь)
